独家 | 电影促进法背后：难道在下一盘大棋？ 刘莐，如是娱乐法 联合创始人 如是导读 9 月 26 日，习近平访美的 49 项成果清单对外发布，其中中影集团与美国电影协会签署了《分账影片进口发行合作协议》。美国迫切地希望国内市场对其全打开，但是出于对国内市场的保护，中方希望为本土电影市场再争取一些时间。 这不由得让人联想到最近刚刚提上日程的《电影促进法》。面对虎视眈眈的好莱虎，中国开始对电影市场这块儿份额不大、却又无比重要的甜蛋糕下功夫了。 我们介绍过与习大大代表团（中影）签署协议的「美国电影协会」是什么鬼了，总的来说，它是一个肩负美国电影外交政治和产业利益的角色，而以往美国拿下各个国家电影市场，都是主要靠它当冲锋兵。 综合其他国家对抗美国电影协会外教策略的方法来看，主要有两条路，中国选择哪些方式能否成功还是未知。美国虎视眈眈觊觎着全球市场的电影，在美国电影协会制定的电影外交政策的下一步步推行着自己的电影自由贸易，其他国家自然不会坐以待毙，纷纷出招来反击，保护本国的电影市场，综合来看能够走得通的路有两条。 ▌保守思路：在 WTO 框架下寻求电影贸易的例外保护 在二战结束后，美国的电影工业就开始大规模入侵欧洲市场。这时候遭受战火洗礼的欧洲已经丧失了电影的市场竞争力，吃饱喝足都难办，更别提追求精神享受了，如果这时候美国电影进入他们的国内市场，本国的电影就没有活路了，于是他们寻求国内政策与国际条约的保护来避免这种结果的发生。 欧洲国家率先提出了电影贸易的特殊性规定，主张电影并非作为 GATT 的货物，而是 GATS 的服务，因为如果定义成服务，则成员国可以有更大空间的限制措施。他们提出电影放映配额的限制，保证国产片能够在美国电影的冲击下仍然保证一定的市场比例。但是这样的特殊规定遭到了美国的强烈反对，美方认为即使「试听媒介」属于服务贸易，也应当受到服务贸易自由化规则的调整，欧洲国家的限制实际上是设置了贸易壁垒。不过在欧洲国家的据理力争下，欧洲国家将「试听媒介」认定为需要「区别对待的社会基本价值与信念的载体」，使得这条特殊性规定最终还是保留了下来。 其他国家也一直试图将电影定义为非货物从而来摆脱 WTO 的「GATT1994」的束缚，但是由于美国的持续反对，WTO 成员试图在多边贸易体制下获得文化产品特殊待遇的努力多次受挫。 如今随着科技文化的发展，文化产品分类问题日益复杂，对它的定义划分也将影响到电影市场受到 WTO 规则的限制程度。WTO 要做的就是消除贸易壁垒，开放全球市场，但是完全自由的开放，只会让还不成熟的市场受到外力的侵袭而一蹶不振，因此对于想要保护本国电影市场的国家来说，他们所做的就是对「文化产品」进行新的定义和解读，让本国电影贸易能够得到 WTO 框架下的例外保护。 ▌要不然搞个新团体，倡导新国际法下的「文化主权」？ 除此之外，欧盟成员国（特别是法国）和加拿大等为代表的 WTO 成员也在利用 WTO 的法律条款，转向从 WTO 体制外寻求解决方案——也就是倡导「新国际法下」的「文化主权」。 2001 年 11 月 2 日，联合国教科文组织（UNESCO） 通过了《世界文化多样性宣言》。2005 年 10 月 20 日，UNESCO 通过《保护和促进文化表现形式多样性公约》。《文化多样性公约》明确承认「文化产品」具有经济和文化的双重属性，而不应将其视为「仅具有商业价值」，缔约国可以根据自身的特殊情况和需求，在其境内采取措施保护和促进文化表现形式的多样性，包括为了保护和促进文化多样性所采取的管理措施。 这些国家想搞小团体！还勾搭上了联合国！多么机智！ 然并卵！——因为美国并非是该公约的缔约国。 看你们也真是蛮拼的。 但该公约至少可以作为一个各国文化发展的未来的方向和美好愿景，让中国可以在与美国主张谈判的时候在谈判桌上提及，证明中国的电影保护措施旨在保护客体的价值重要程度的事实性材料和证据。而且中国还有另外的例证——在国际文化贸易规模日益扩大的趋势下，处于文化贸易输出劣势的中国还面临着欧韩日等国的文化侵略，而后者大部分都是公约的缔约国。所以以此为借口美国应当也不会太咄咄逼人。 「文化主权」的另一面是希望《文化多样性公约》作为非 WTO 条约，通过 DSB 判例援引的方式进入到 WTO 法律框架内。这种较为温和的方式既可以满足绝大多数的 WTO 成员方对保护本国的文化特性，实施文化政策措施的要求；又不会触及美国修改 WTO 自由贸易规则的敏感神经。 ▌看看其他国家政府是怎样施行电影国内保护政策的 一些其他国家，比如法国、韩国与台湾他们所施行的电影产业保护政策，是依仗国际利益格局给本国带来的在电影贸易谈判中的筹码和利益，与美国进行抗争谈判；谈判中也是多使用电影配额制度来作为谈判重要手段，多层级、互相扶助的电影配额制度更容易令双方接受，也可以保护本国电影工业市场。 需要注意的是，在与美国对抗时，将电影保护政策引向放映配额的道路上后，所有的国家无一例外地逐步丧失了在电影贸易中主动权，面临着国产电影配额比例地不断缩减。事实上，《GATT1994》第 4 条也被称为睡美人条款，因为该条最后一款规定：「放映限额的限制、放宽或取消需进行谈判」。换言之，一旦启用《GATT1994》第 4 条，国家面临的就是不断的中美配额比例的放宽或取消谈判。由此，在这种险恶的权利格局之下，欧洲国家也被迫走向了《GATT1994》的另一项贸易保护措施——政府补贴。 对于政府补贴，《GATT1994》是允许一定的政府补贴例外措施存在，通常可以称之为不可起诉补贴或绿色补贴。如欧洲、法国、台湾与韩国的施行。例如，欧洲筹备委员会为欧洲艺术品的生产提供特权和贷款；又如电影副产品协定措施。许多国家中使用它以刺激文化产品的生产，欧洲委员会在 1992 年牵头制订的《电影副产品斯特拉兹堡欧洲公约》；再如台湾的辅助金制度，韩国的青年导演扶持基金。 在这方面，中国也采取了少量的政府补贴措施。近期出台的《关于支持电影发展若干经济政策的通知》也提出：中央财政将对国家重点支持的电影基地、企业和项目，给予一定比例的贷款贴息和保费补贴。但是，基于文化例外或文化多元的配额制度、关税制度与政府资助不仅没能抵抗住好莱坞的进攻，而且流于表面，国产电影项目研发能力并没有得到真正的提高，甚至反而有损于国内电影业的发展。所以补贴似乎没有补贴到正确的位置。 ▌中国该如何保护国内电影市场 所以中国面临的道路很危险了！习大大这次美国之行才必须赶紧再跟美国建立一些合作，给些甜头，让中国电影市场可以再撑几年。而中国政府也需要在这几年找到一条能为国产电影市场找到出路的办法。 所以这时候出台《电影促进法》是为了这个目的呀！ 回顾美国电影协会的战略，是利用优质电影来和国内放映商利益绑定，打破国内制片商 + 发行商 + 放映商的利益链条，最终孤立国内电影制片商。从这个角度来讲，如果想守住国内电影工业，政府就要组织形成代表本国整体利益的机构，或者通过某种促进措施保持本国电影产业链条中的利益集团团结，以防止外部利益的联盟——这是根本所在。 ▌似乎我们总能寻找到「中国特色」的「第三条路」 那么中国该如何保护本国的电影工业市场呢？是要学习其他国家走上那两条不同的法律道路还是走出新的路子呢？从中国的《电影促进法》草案来看，似乎在寻求那样一条具有中国特色的「第三条路」。 9 月 26 日，习近平访美的 49 项成果清单对外发布，其中中影集团与美国电影协会签署了《分账影片进口发行合作协议》，这是一份在中美 2012 年「备忘录」基础上签署的一份具体商业合同。中国以主动开放的「博大胸怀」迎接着美国迫不及待的进入。 之前在「中美文化贸易案」中国沿用了上述加拿大的抗辩思路，认为法律中规定的电影进口的含义其实是服务。这一主张旨在通过将相关产品归为服务以免除中国在货物领域的贸易权承诺项下的义务。但专家组和上诉机构最终否定了中国的主张。因此我们需要更多的保护手段来保护国产电影市场不受到过度的冲击。 我们能够从《电影促进法（意见稿）》中发现条文中强调了对电影有关的知识产权的保护，降低市场准入门槛，鼓励企业从事电影摄制等活动，这些条款从侧面实际上是将电影保护政策的重心从保护重点项目大型企业转向了扶植自助项目研发，让更多的主体进入到电影市场中，提高国产电影市场的产出量和资金投入；用知识产权保护了电影项目开发者的权益，鼓励了创作——稳固生产源头，让即使面临被孤立风险的制片商也强壮起来。 同时，《电影促进法》对于电影工业的“制发放”三大环节，各级各类的行政审批，程序都在大幅简化、弱化，从而充分鼓励了民营资本进入电影行业，降低行业准入门槛。中国似乎意识到了民营资本的力量，希望用这样的形式激励源头，让更多的民营资本夯实电影行业的基础。 配合这个方向的还有很多规则，这些规则都将成为 WTO 协议谈判前中国为自己电影市场留下的豁免开口。在电影促进法还未实施之前，一系列的市场规范措施也开始出台。10 月 1 日即将正式实施的《国家电影事业发展专项资金征收使用管理办法》就专项资金的征收缴库、使用管理等做出了规定。这 5%的专项资金一半都是由外国电影贡献的，但是在补贴发放时偏向的是国产片，这样看来专项资金也会在未来成为「对抗好莱坞」的一个好招式吧。 此外，《电影促进法（意见稿）》中放松了对外企进入中国电影市场与国内制片公司联合拍摄的限制，实际上是开放了制片方这块市场让外企加入进来，以谋求缓解美国对放映市场所造成的压力。近年来，好莱坞的电影制作公司不遗余力地迎合中国人日渐高涨的观影热情，在拍摄《钢铁侠 3》和《变形金刚 4：绝迹重生》这样的大片时与中国公司签署联合制作协议，从而绕开中国政府制定的每年只能引进 34 部外国电影的配额制度。立法进程的背后，我们似乎看到美国电影协会也与中国正在尝试的「第三条路」保持着一致的默契，双方都意识到古老的「中国智慧」—— 大家一起把蛋糕做大，要比现在一人独享更合算。 ——————————————— 发自知乎专栏「如是娱乐法评论」
